城投债越发越多，城投债的风险也越来越多地受到关注。就一些地方的城市投资发展公司，一面以土地使用权抵押作为城投债的担保，一面又将土地使用权出让收益质押给银行，以获取贷款，其中是否有利益冲突，21世纪经济报道记者就此采访了杨春宝高级律师。杨律师分析了抵押与应收账款质押冲突的可能，介绍了这两种担保方式的法律属性以及抵押权或者质押权在实现时清偿的顺序。杨律师同时分析了城投债面向不特定主体抵押登记的可行性以及可能存在的法律问题。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
土地使用权抵押与出让收益质押是否冲突？
土地使用权抵押是对土地使用权这一不动产权利设定的担保，抵押权人就土地折价或拍卖价款优先受偿；出让收益质押则是以未来应收账款即土地出让收益作为债权担保，属于应收账款质押。二者担保标的、设立方式与效力规则不同，但若出自同一土地使用权，可能出现权利行使上的冲突。需要明确抵押与质押的先后、登记与通知等公示要求，才能判断优先顺序。
文章涉及的城投公司一面以土地使用权抵押作为城投债担保，一面又将该土地的出让收益质押给银行获取贷款。杨春宝律师指出，这种安排存在冲突可能：土地一旦处置，抵押权人主张土地变现价款，而质押权人对出让收益主张优先权，二者在资金来源上指向同一资产。城投债作为面向不特定投资者的债券，其担保实现难度更高，需要结合具体融资合同与担保登记情况分析。
实务中应核查土地使用权是否已设立抵押，以及出让收益质押是否办理登记并通知付款方。建议在担保文件中明确两项权利的范围和顺位，避免出现对抗时无法受偿。投资者不能仅凭担保安排判断风险，还需关注土地是否具备可执行价值、地方政府支付能力与转让限制。融资人应避免重复担保导致效力争议，及时披露担保权利冲突并完善增信措施。
同一土地上抵押权和质押权并存时清偿顺序如何确定？
当同一财产上既有抵押权又有质押权时，清偿顺序一般按照权利设立的先后及公示情况确定。抵押权经登记产生对抗效力，质押权以交付或登记设立。若抵押登记在先，抵押权人通常优先受偿；若质押登记在先或已有效设立，则质押权优先。未登记的抵押权不能对抗已公示的质权。法律规则的出发点是保护交易安全与公示公信。
文章中城投公司同时使用土地使用权抵押和出让收益质押，杨春宝律师正是要厘清这两种担保方式实现时的清偿顺序。在城投债场景下，抵押权对应土地使用权本身，质押权对应未来土地出让收益，两者并非完全同一标的，但执行时可能均指向土地处置所得款项。因此，需要结合抵押登记时间、质押登记情况以及具体合同约定来综合判断谁先受偿。
实务操作中，应通过不动产登记簿查询抵押状态，通过动产融资统一登记系统确认应收账款质押情况。对债权人而言，尽早办理抵押登记并确保质押手续完整是锁定优先权的基础。出现冲突时，各方可通过协商或诉讼解决，但若权利均未完善，则只能按普通债权处理。建议在融资协议中明确权利冲突时的处理规则，避免处置环节纠缠不清。
城投债面向不特定主体抵押登记有何法律难点？
城投债以土地使用权抵押担保时，通常涉及众多不特定投资者，抵押登记需要明确抵押权人主体。法律上，抵押权人应特定化，但债权尚未确定时，难以直接登记为全体投资者。常见做法是由受托管理人或担保代理人代为持有抵押权，这也需要满足登记机关的公示要求。若主体不明确，可能影响担保有效性与执行便利。
杨春宝律师在采访中专门分析了城投债面向不特定主体抵押登记的可行性及法律问题。城投债发行时，投资者人数多且不断变化，与传统的单一债权人抵押不同。若直接以尚未成立的投资者集合作为抵押权人，登记机关可能不予受理；若使用受托人，又涉及信托协议的授权范围、变更登记及利益冲突等问题。文章提示这种结构性障碍是城投债增信措施落地的关键风险。
实务中需要预先设计合法的担保架构，例如由债券受托管理人代表投资者办理抵押登记，并在发行文件中明确权利义务关系。同时要关注抵押物所在地登记政策，确保抵押权的设立和处置符合当地规定。投资者应核查担保是否真正办理登记，而非仅凭发行文件中的承诺。融资人若无法完成登记，应提供替代增信措施，并充分披露风险，避免产生虚假担保的法律责任。
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