一文看遍2019年度私募基金行业监管政策

前言

“2019年”对全球资本市场而言可谓是寒冬，这对于正处于蓬勃发展期的境内私募基金行业而言，更无异于当头一棒。不过，也正是在这样的大背景下，我们才能认清哪些是私募“真英雄”。本文简要梳理2019年私募基金行业的重要监管政策和自律规则，以期给那些在严酷的环境中生存下来的私募基金真英雄们提供一些有益参考。

一、备案相关

1.1     《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法（试行）》

协会于2019年6月3日发布《证券期货经营机构私募资产管理计划备案管理办法（试行）》并自2019年7月1日起正式实施，在该办法实施同时，《关于加强基金管理公司及专户子公司特定客户资产管理计划备案有关事项的通知》《关于期货公司资产管理计划备案相关事项的通知》以及《关于直投基金备案相关事项的通知》即时废止。

相关内容可以参考杨春宝律师团队的专业文章《八图秒懂私募资管计划备案新规》。

1.2     《私募投资基金备案须知（2019版）》

与旧版备案须知相比，2019版备案须知明确了基金的过渡期安排，并对基金备案的范围予以明确限制；确认了关联交易的定义、基金的存续期和募集完毕的概念；明确了契约型、公司型和合伙型基金募集完毕的标准。为完善基金运作的细节要求，2019版备案须知还明确禁止刚性兑付、禁止资金池业务、禁止投资单元并且鼓励组合投资。在封闭运作中，明确私募股权基金和私募资产配置基金的开放与运作条件。此外，为防范可能产生的利益冲突或风险，备案须知还明确了约谈机制、审计、决策机制等。

从人员管理角度而言，禁止管理人转委托、双基金管理人模式，以及管理人以发起设立多只契约型基金突破投资人人数限制的行为；要求托管人履行职责，还明确了私募基金通过公司、合伙企业等特殊目的载体间接投资底层资产的行为必须进行托管。

二、鼓励政策

2.1 《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》

财政部、国税总局、国家发改委和证监会于2019年1月10日联合发布，并于2019年1月1日起正式施行《关于创业投资企业个人合伙人所得税政策问题的通知》（以下简称“创投通知”），旨在进一步支持包括创投基金在内的创业投资企业（以下简称“创投企业”）[[1]]。创投通知明确，创投企业个人合伙人来源于创投企业的所得，可选择按单一投资基金或按企业年度所得整体计算个人所得税应纳税额，具体规定为：

此外，创投企业选择按单一核算的，应在该创投企业完成备案的30日内，向主管税务机关进行核算方式备案，否则视同选择按整体核算。2019年1月1日前已备案的创投企业，如需按单一核算，应在2019年3月1日前向主管税务机关进行核算方式备案。创投企业选择一种核算方式后3年内不得变更，满3年后需调整的，应在满3年的次年1月31日前，重新向主管税务机关备案。

2.2 《关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》

2019年7月15日，上海市政府发布《关于促进上海创业投资持续健康高质量发展的若干意见》（“《意见》”），推出四大类共二十条政策措施，对进一步发挥政府引导、加强市场主导，建立完善国资创投企业市场化运作，加强创投与科创板和各类金融机构联动，推动创投和产业、区域发展形成合力，以及加强创投人才和政策保障等内容作出具体规定。值得一提的是，《意见》进一步鼓励创业投资“引进来”和“走出去”，《意见》指出，应按照内外资平等原则，鼓励外资扩大创投规模，鼓励符合条件的创投企业赴海外投资，扩大外商股权投资企业(QFLP)试点范围，深化合格境内有限合伙人（QDLP）试点，探索开展境外机构投资人参股人民币基金一次性结售汇试点，进一步简化外资参股人民币创投企业相关行政审批程序。

三、基金管理

3.1《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》

深圳市私募基金协会于2019年9月5日发布《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》，对深圳市辖区的问题私募基金的有序退出进行了详细规范，这是我国私募基金行业内的首个专门针对基金退出的法规，具有较强的指导意义。具体内容包括：

3.1.1问题私募基金的类型

依据该办法，问题私募基金主要包括以下几种情形：基金退出存在重大风险，且短期内按现有条件无法解决；基金各主体就基金退出无法达成一致意见，且存在重大投资损失；基金监管部门和行业自律协会发现基金存在重大问题；其他影响基金退出的重大风险。

3.1.2基金退出所涉机构

依据该办法，问题私募基金主要涉及以下几个机构：

- 清退组：清退组由基金管理人代表、中介机构代表组成，基金管理人代表不少于3人，中介机构代表应不少于2人（律师事务所和会计师事务所各1人）。须设置组长，原则上应由基金管理人的实控人或法定代表人担任。清退组履行特定工作职责[[4]]，决议须经全体成员三分之二以上同意。

- 投资者大会：私募基金退出中的权力机构，对事关全体投资者共同利益的重大事项（选举投监会成员，确定退出方案及执行期限以及有利于推进退出程序的其他重大事项）进行表决。投资者自对剩余基金份额成功确认之日起成为投资者大会成员，享有投票、选举和表决权。投票表决方式包括现场、网络、通讯、邮寄等。投票表决须经持有基金份额占总投资金额不低于三分之二的投资者，参与表决的投资者所持基金份额不低于参与表决的投资者所持份额的三分之二，且表决事项须由参与表决的投资者人数不低于三分之二通过，即同时满足三个“三分之二”。

- 投监会：私募基金退出中的常设监督机构，代表投资者大会监督退出活动。成员经投资者大会选举产生，原则上应由3-7人奇数位组成，并设置2-4人候补成员。投监会成员需具备一定的条件[[5]]。投监会候选人采取自荐方式，并经投资者大会选举产生，成员人数由清退组依据投资者总人数确定，原则上不超9人。会长为必备职位，须经投监会成员三分之二以上投票通过。投监会成员在特定情形[[6]]下可被解除或免去职务。投监会履行特定工作职责[[7]]，任何决议均须经全体成员三分之二以上同意。

3.1.3基金退出程序

问题私募基金退出分一般程序和简易程序。除基金规模在2亿元以下且自然人投资者50人以下，或基金管理人的股东、实际控制人有意愿且有能力向全体投资者清偿，且能够与全体投资者达成和解协议，或存在其他有必要适用简易程序的情形外，问题私募基金退出均应适用一般程序。根据问题基金退出办法，我们梳理出退出的一般程序如下：

- 清退组发出退出通知并进行基金份额确认（投资者未在指定期限内确认的，以管理人登记的信息为准）；

- 清退组进行清产核资，并组织出具《尽职调查报告》及《专项审计报告》；

- 清退组牵头制定退出方案，并留存供投资者查阅；

- 清退组依法处置相关基金资产，管理人及其相关责任人应积极主动推动相关工作；原则上应继续使用原基金托管专用账户进行投资款/投资收益的偿付。

3.2《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》

国家发改委、央行、财政部、银保监会、证监会和国家外管局于2019年10月19日联合发布《关于进一步明确规范金融机构资产管理产品投资创业投资基金和政府出资产业投资基金有关事项的通知》（“通知”）。根据通知，符合要求的创业投资基金（“创投基金”）和政府出资产业投资基金（“政府投资基金”）接受资产管理产品及其他私募投资基金投资时，该两类基金不视为一层资产管理产品。此前，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（“资管新规”）规定，资管产品可以再投资一层资管产品，但所投资的资管产品不得再投资公募基金以外的资管产品，而有关创投基金和政府投资基金的政策将另行制订。此次通知的出台为已经或计划投资于两类基金的资管产品（或私募基金）提供了明确法规指引，即：投资于创投基金或政府投资基金的资产管理产品（或私募基金）将可突破“一层嵌套”的限制。此外，通知还指出，过渡期[[8]]内，对于仅投资于两类基金的资管产品，其管理机构在向投资者充分披露并提示产品投资性质和风险的前提下，可将该产品整体视为合格投资者，不合并计算投资者人数。这无疑将大大改善该两类基金的融资环境。具体而言，通知适用的两类基金须符合下列条件：

3.2.1创投基金：是指向处于创建或重建过程中的未上市成长性创业企业进行股权投资，以期所投资创业企业发育成熟或相对成熟后，主要通过股权转让获取资本增值收益的股权投资基金。适用通知的创投基金应同时满足以下条件：符合与创投基金相关的法律法规并已备案；投向符合宏观管理政策；仅投资于未上市企业；不涉及债权融资（发债以提高投资能力的除外）；存续期至少7年，无结构化安排（政府出资设立的创投引导基金作为优先级的除外）；基金名称/合同/招募说明书体现“创业投资”字样或策略。

3.2.2政府产业基金：是指包含政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。适用通知的政府产业基金应同时满足以下条件：中央/省级/计划单列市政府批复设立，且明确了政府出资；政府认缴出资不低于基金总规模的10%（党中央、国务院批准设立的，不低于基金总规模的5%）；符合与政府产业基金相关的法律法规；投向符合宏观管理政策；不涉新增地方政府隐性债务。

3.3《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》

2019年12月25日，人民银行、银保监会、证监会和外汇局联合发布《关于进一步规范金融营销宣传行为的通知》（“营销新规”），并自2020年1月25日起施行。

营销新规旨在从宣传资质、监管分工和宣传行为规范三大方面规范金融营销宣传行为，保障金融消费者合法权益，以促进金融行业健康平稳发展。具体而言：仅有取得相应金融业务资质的市场经营主体，包括银行业、证券业、保险业金融机构以及其他依法从事金融业务或与金融相关业务的机构，才能开展与该金融业务相关的营销宣传活动；国务院金融管理部门及其分支机构或派出机构为金融营销宣传行为的监督管理部门；而在宣传规范方面，营销新规要求建立健全金融营销宣传内控制度和管理机制、监测工作机制，加强对业务合作方金融营销宣传行为的监督，不得非法或超范围开展金融营销宣传活动，不得以欺诈/引人误解、损害公平竞争的方式或利用政府公信力进行金融营销宣传，不得损害金融消费者知情权，不得利用互联网进行不当金融营销宣传，不得违规向金融消费者发送金融营销宣传信息等法律法规和国务院金融管理部门认定的其他违法违规金融营销宣传活动。违反营销新规的后果包括：约谈告诫、风险提示并责令限期改正，直至责令其暂停开展金融营销宣传活动，如涉嫌违法的，则由相关监管部门依法采取相应措施。

虽然营销新规并未明确其是否适用于私募基金，但其制订依据之一为《证券投资基金法》，而基金法则可规制私募基金。此外，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》，杠杆基金份额为金融产品，且其并未明确排除私募基金份额。因此可合理推断，营销新规应可适用于私募基金。

四、信息披露

4.1 《私募股权、创业投资基金管理人会员信用信息报告工作规则（试行）》

2019年11月11日，协会在其微信公众号上发布《私募股权、创业投资基金管理人会员信用信息报告工作规则（试行）》，已登记为私募股权、创投基金管理人的协会会员适用该工作规则。信息报告每季度更新一次，系基于私募股权、创投基金管理人会员的合法合规情况，及其向协会报送的登记备案/信息披露/从业人员信息等事实，持续记录会员展业过程中的信用信息情况。私募股权、创投基金管理会员可在协会资管业务综合报送平台的会员信用信息报告模块进行查阅和打印。私募股权、创投基金管理人会员可根据自身经营需要，将信用信息报告一对一地提供给相关合作机构。未经私募股权、创投基金管理人会员同意，相关合作机构不得擅自使用其信用信息报告。

[[1]] 是指符合《创业投资企业管理暂行办法》或《私募投资基金监督管理暂行办法》关于创业投资企业（基金）的有关规定，并按照上述规定完成备案且规范运作的合伙制创业投资企业（基金）。 

[[2]] 除此之外，包括基金管理费和业绩报酬在内的其他支出，均不得扣除。

[[3]] 《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）（二）有限合伙制创业投资企业（以下简称合伙创投企业）采取股权投资方式直接投资于初创科技型企业满2年的，该合伙创投企业的合伙人分别按以下方式处理：2.个人合伙人可以按照对初创科技型企业投资额的70%抵扣个人合伙人从合伙创投企业分得的经营所得；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。

[[4]] 《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》第九条 清退组履行如下工作职责：（一）对基金项目进行清产核资并出具资产情况说明，编制资产明细表；配合相关部门对私募基金产品、资金、数据等相关信息进行核查和监督；（二）管理基金合同、基金资产、财务帐册、文书档案、印章证照等相关资料；（三）向投监会就清退组设立和工作开展进行说明，公布清退组成员的名单、工作电话和工作邮箱；（四）组织投资者进行基金份额的确认和登记，组织召开投资者大会，组织投资者通过投票等方式对重大事项进行表决；（五）制定、执行退出方案；（六）定期向投资者进行信息披露、解答疑问；（七）收集、整理投资者及其他相关各方的意见，建立与投资者、投监会成员的沟通调解机制；（八）参与私募基金退出的其他工作。清退组应于成立之日起六十日内组织清产核资，制定退出方案及退出工作时间计划。 

[[5]] 《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》第十八条 投监会成员应符合以下基本条件：（一）应为自然人，自然人投资者应年满十八周岁，具备完全民事权利能力和民事行为能力，且为私募基金合同签署人本人，或签署机构委派的代表；（二）有时间和能力胜任投监会工作；（三）具备法律、会计、基金、证券、房地产等相关专业从业知识；（四）无违法犯罪记录，近三年内无不良信用记录；（五）不存在其他不适宜担任投监会成员的情形。机构投资者至多可委派一名经合法授权的代表竞选投监会成员，所委派代表需符合上述规定。

[[6]] 《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》第二十条 投监会成员经查实确属下列情形之一的，经投监会决议确认，可解除或免去其投监会成员职务：（一）被发现不满足任职条件或怠于履行职责的；（二）履职期间因违法犯罪受到行政拘留及以上处罚的；（三）利用职权为自己或他人谋取不正当利益的；（四）因个人原因提出辞职的；（五）不能依法、公正履行职责或严重侵害其他投资人利益的。

[[7]] 《深圳市问题私募投资基金退出操作参考（试行）》第二十一条 投监会应履行如下工作职责：（一）对清退组的日常工作进行监督，如发现清退组有损害投资者利益的行为，及时予以纠正；（二）监督退出方案的实施；（三）提议召开投资者大会；（四）及时汇总投资者及其他相关各方意见，积极与清退组沟通；做好投资者内部沟通解释工作，引导投资者理性维权；（五）不得利用职权牟取私利，或干涉清退组的正常工作；（六）投资者大会授权的其他职责。 

[[8]] 过渡期为资管新规发布之日起至2020年底。