日前，《21世纪经济报道》记者就某地地方政府为进行基本建设项目以及开发区建设项目融资提供相关担保事宜采访杨春宝高级律师。杨律师向记者介绍了各地地方政府进行基本建设项目以及开发区建设项目一般模式，即由政府成立项目公司或者开发公司，并投入一定的资本金，其余建设资金则由项目公司向银行（一般是银团）贷款。贷款必然涉及融资担保，杨律师介绍了各种可行的担保方式，包括土地使用权抵押、在建工程抵押、土地收益权质押、特许经营权质押、应收账款质押以及其他各种可行的合同权益质押等。对于这些担保方式中，有些权利的来源直接与政府相关，是否违反政府不得提供担保的规定，杨律师认为，只要经过全面、仔细的设计、论证，完全可以保证担保的合法性，当然，相关的程序也必须符合相关法律规定。
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
地方政府基建项目融资通常采用何种担保模式？
政府基建项目融资中，通常由政府设立项目公司或开发公司作为融资主体，注入资本金后向银行贷款。担保是融资的必要增信措施，常见模式包括物的担保，如土地使用权抵押、在建工程抵押，以及权利质押，如土地收益权、特许经营权、应收账款等合同权益质押。这些担保安排需遵循物权法定和合同自由原则，并办理相应登记或公示手续。杨春宝律师在采访中介绍，地方政府基建项目和开发区建设的一般模式，是由政府成立项目公司并投入资本金，其余建设资金通过银团贷款解决。贷款过程中，融资担保不可或缺，可行的担保方式包括土地使用权抵押、在建工程抵押、土地收益权质押、特许经营权质押、应收账款质押以及其他合同权益质押。这些方式覆盖了从项目建设期到运营期的多种权利基础。实践中，项目公司应优先梳理自身拥有的土地、在建工程和特许经营等权利，选择可登记、可变现的担保标的。对于收益权质押等非典型担保，需在合同中明确权利范围、期限和实现方式，并依法办理质押登记。同时要注意项目审批、招投标等程序合规，确保担保设立不因程序瑕疵而无效，避免后续处置争议。
政府相关权利质押是否会违反政府不得提供担保的规定？
法律禁止政府及政府部门违法为他人债务提供担保，其核心是避免财政资金承担无限连带责任。但政府相关权利质押与政府提供担保性质不同。如果质押主体是项目公司，且权利来源是基于合法取得的土地使用权、收费权或特许经营权，则该质押属于市场主体自身融资安排，不属于政府对外担保。关键在于区分政府作为行政管理者的授权行为与作为民事主体的担保行为。杨春宝律师认为，对于担保方式中某些权利来源直接与政府相关的情形，只要经过全面、仔细的设计和论证，完全可以保证担保的合法性，当然相关程序也必须符合法律规定。例如土地收益权质押和特许经营权质押，这些权利往往由政府授予项目公司，项目公司用该权利向银行质押融资，本质上是用自身未来收益增信，而非政府直接承诺兜底。因此不必然触发政府担保禁令。实务中要确保政府授权文件的合法性和明确性，项目公司取得权利需有完整审批链条。质押合同应明确权利质押的标的范围，避免将政府信用混同于项目公司信用。银行作为债权人应审查权利来源的合规性，并要求项目公司提供权利证明。若涉及政府出具的承诺函或安慰函，应谨慎措辞，防止被认定为变相担保，同时关注地方债务管理政策对项目融资的约束。
采用收益权或特许经营权质押融资有哪些法律风险？
收益权质押和特许经营权质押属于权利质押，其标的是未来可期待的现金流收益，而非现存有形资产。根据担保法理，可用于质押的权利须具有财产属性和可转让性。收益权质押通常对应特定项目产生的收费或分成，特许经营权质押则对应政府特许的基础设施运营权利。此类担保的实现依赖未来收益的稳定性，因此对权利合法性和可预测性要求较高。杨律师在采访中列举的担保方式中，土地收益权质押、特许经营权质押和应收账款质押均属于此类。在政府基建项目融资中，项目公司以政府授予的特许权和未来土地收益向银团贷款提供质押，银行评估时需考察项目预期收益和权利登记情况。实务中，部分项目因权利边界不清或未办理质押登记，导致贷款清偿时无法优先受偿，引发争议。为防控风险，项目公司应在质押前完成权利确权，取得政府特许文件或收费批复。质押合同需明确收益计算标准、账户监管安排和处置程序，并在人民银行征信系统办理动产融资统一登记。银行应设置特定账户归集收益，定期核查现金流。若权利被撤销或收益大幅下降，应约定补充担保措施。同时注意避免质押范围过度扩张，防止因违反行政许可法规而无效。
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