相对于浙江民营经济的迅速发展，上海的民营经济则在上海的经济结构中长期处于非主流地位。为促进上海民营经济的发展，上海相关政府部门前后共推出60多份文件。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布后，为贯彻落实该规定，上海市发改委于2005年5月18日制定了《上海市贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，较为全面、系统地规定了鼓励非公经济发展的政策意见。该《实施意见》共13项38条，俗称非公经济38条。
概括地讲，《实施意见》重点突出了“两个基本政策取向、五个鼓励、两个加强”。“两个基本政策取向”，就是指平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。“五个鼓励”，就是指鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业，拓展就业新渠道。“两个加强”，就是指一方面要加强和改善对非公有制经济的服务，形成比较完整的公共服务平台和社会化服务体系，建立推进非公有制经济发展的经常性工作机制。另一方面要加强和改进对非公有制经济的监管，改进对非公有制经济的监管方式，推进诚信体系建设和社会信用环境建设。
在科技创业方面，《实施意见》规定，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，加快促进各类科技成果转化和高新技术企业发展。加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立各种形式的科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构以及参与国有科研机构的改制。扶持非公有制企业创立高新技术品牌。改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。与此相配套，上海将设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。“导向资金”将重点支持上海市民营企业承担科教兴市产业升级重点项目；推进有实力的民营企业参与国资、国企改革；推进民营企业与上海市重点产业、战略产业以及大企业集团的产业对接合作。导向资金的支持包括电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。
对于上海已经确立的“两个优先”（即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”）发展战略，《实施意见》在鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业方面作了较为详细的规定。鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业。支持非公有资本发展律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所等鉴证类市场中介组织和法律法规未禁止的其他各种类型的市场中介机构。具体而言，教育方面，积极探索建立非公有制教育基金会；探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理；文化体育方面，允许个人声誉和版权、经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生方面，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。
(本文载于《科技创业》2005年7月号)
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
上海非公经济38条的核心政策取向是什么？
上海非公经济38条的核心政策取向主要体现在“两个基本政策取向”上，即平等待遇和开放领域。平等待遇要求对所有所有制经济实行“平等准入、公平待遇”原则，消除针对非公有制经济的歧视性规定，在政策、资源分配、市场准入等方面给予同等对待，为非公有制经济构建公平竞争的平台。开放领域则强调打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制和政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。具体而言，允许非公有资本进入法律法规未禁止的一切行业和领域，包括过去由国有资本垄断的行业，如基础设施、公用事业、金融服务等。这一政策取向实质上确立了“非禁即入”的市场准入原则，与我国《反垄断法》和《优化营商环境条例》中关于促进公平竞争、破除行政垄断的原则相契合。实务操作中，非公有制企业可依据此原则申请进入相关领域，监管部门应主动清理和废除限制非公资本进入的隐性壁垒，避免以“红头文件”或内部规定变相设置门槛。常见争议焦点在于如何界定“法律法规未禁止”的范围，以及部分地区或行业可能通过地方保护主义或行业标准隐含限制，企业需通过行政复议或行政诉讼维护权益。风险提示：企业应关注行业准入负面清单的更新，确保投资领域不在禁止之列，同时保留政策依据并做好合规审查。
非公有资本可以进入哪些领域？
根据上海非公经济38条，非公有资本可以进入法律法规未禁止的一切行业和领域，重点鼓励的领域包括五类：一是科技型领域，鼓励非公有资本创办科技型企业，参与科技创新平台建设，支持设立科研机构并参与国有科研机构改制；二是现代服务业和社会事业，允许非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业，并支持发展律师事务所、会计师事务所等鉴证类市场中介组织；三是基础设施和市政公用事业领域，允许非公有资本以投资、参股、合作等方式参与建设与运营，包括交通、水务、能源、环保等；四是农业领域，鼓励非公有资本投资现代农业、农产品加工、农村基础设施建设等；五是参与国有经济战略性调整，支持非公有资本通过并购、参股、资产置换等方式参与国有企业改制重组。此外，教育领域允许非公有制教育基金会及公办学校委托民办管理；文化体育领域允许个人声誉、版权、经理人资质等无形资产作价参股文化企业；卫生领域允许非公有资本参与公立医疗机构改制，兴办公益性或经营性医疗机构，组建医疗投资公司或医院管理集团。实务操作中，企业应首先确认目标领域是否属于国家或地方负面清单禁止范围，例如金融领域需取得金融监管部门许可，医疗领域需符合医疗机构设置标准。常见争议包括：部分领域存在隐性壁垒，如基础设施项目通过捆绑条件限制非公资本，或对非公企业设置更高注册资本要求。风险提示：企业应事先进行法律尽职调查，明确行业准入条件、资质要求及审批程序，避免因政策理解偏差导致投资损失。
对科技创业有哪些具体支持措施？
上海非公经济38条对科技创业提供了系统性支持措施，重点围绕投融资平台建设、技术转移、企业孵化、品牌扶持及专项资金等方面。具体包括：第一，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，促进科技成果转化和高新技术企业发展。第二，加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立科技和研发合作联盟，支持非公有制企业自主创办科研开发机构，以及参与国有科研机构的改制，实现产学研协同创新。第三，扶持非公有制企业创立高新技术品牌，通过品牌培育、知识产权保护等政策提升企业竞争力。第四，改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务，并设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。该导向资金重点支持民营企业承担科教兴市产业升级重点项目，推进有实力的民营企业参与国资、国企改革，促进民营企业与上海重点产业、战略产业及大企业集团的产业对接合作。导向资金覆盖电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海、符合相关规定的民营企业均可申报。实务操作中，企业应注意导向资金申报的具体条件、流程及评审标准，通常需提交项目可行性报告、资金使用计划、知识产权证明等材料。常见争议焦点在于：导向资金评审的公平性，以及企业是否符合“民营企业”界定（如国有资本持股比例限制）。风险提示：企业应确保申报材料真实完整，避免因虚假申报被取消资格并追究法律责任；同时关注政策期限，及时申请，防止错过申报窗口。此外，企业还可结合其他配套政策，如高新技术企业认定、研发费用加计扣除等，综合降低创业成本。
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